2025年05月15日 星期四
“新時代”民生類國有企業(yè)的使命與價值
【添加時間：2019-04-16 】 來源：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 分享：
民生類國有企業(yè)大多處在充分競爭的市場，圍繞消費品生產(chǎn)、醫(yī)藥健康、住宅開發(fā)、公用事業(yè)等與大眾生活息息相關(guān)的領(lǐng)域提供產(chǎn)品和服務(wù)。他們?yōu)樯鐣?chuàng)造財富、為國家貢獻(xiàn)稅收、為社會提供就業(yè)，取得的成就有目共睹。進(jìn)入新時代，民生類國有企業(yè)在改善民生、保障供給安全、實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、推動轉(zhuǎn)型創(chuàng)新、參與全球競爭等方面仍具有重要價值。
面向新時代，民生類國有企業(yè)要想更好發(fā)揮這些作用，應(yīng)該遵循合理布局、競爭中性和有效監(jiān)管三大原則，并繼續(xù)深化改革，實現(xiàn)公平競爭、自主經(jīng)營、優(yōu)勝劣汰，落實約束激勵機(jī)制，才能與其他市場經(jīng)濟(jì)主體一道，攜手共創(chuàng)美好生活，邁向世界一流企業(yè)。
新時代民生類國有企業(yè)的歷史使命
民生類國有企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，與民生關(guān)系密切，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，引導(dǎo)非公所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障民生供給安全，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，具有重要意義。在新時代，民生類國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展不僅可以更好地“促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大”、“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，而且能夠充分發(fā)揮國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)尤其是民生領(lǐng)域中的積極作用，為解決“新時代”下“不平衡不充分”的矛盾做出新的貢獻(xiàn)。
第一，民生類國有企業(yè)是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要保障。習(xí)近平總書記多次指出，國有企業(yè)是我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，在我國社會主義國家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中起支柱作用，是推進(jìn)現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。當(dāng)前，我國社會主義事業(yè)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為了“不平衡、不充分”的矛盾，迫切需要各類企業(yè)為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的民生產(chǎn)品和服務(wù)。民生類的國有企業(yè)，通過維護(hù)消費者合法權(quán)益、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)良性競爭、平抑市場價格、豐富市場供給、確保產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、示范引領(lǐng)社會責(zé)任等方式，有利于確保國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，有利于充分發(fā)揮廣大人民群眾積極性主動性創(chuàng)造性，有利于促進(jìn)全社會勞動關(guān)系的和諧，有利于真正實現(xiàn)我們黨一直堅持的發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的初心理念。
第二，民生類國有企業(yè)是解決時代矛盾的有力抓手。在新時代，民生類國有企業(yè)對于人民的物質(zhì)文化生活產(chǎn)品提供、安全、環(huán)境等方面的保障具有重大作用。“新時代”的民生類國有企業(yè)是解決“不平衡、不充分”的突擊隊，承擔(dān)著解決新時代主要矛盾的使命。
第三，民生類國有企業(yè)是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的主要途徑。現(xiàn)階段，在民生類國有企業(yè)，對于提供國家資金積累、推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面仍發(fā)揮著不可或缺的作用。與其他類型的國有企業(yè)不同，民生類國有企業(yè)往往處在競爭性領(lǐng)域，以提高微觀效益為中心開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，接受市場競爭的優(yōu)勝劣汰檢驗，真正從微觀效益的改善來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而微觀效益的改善，是國有資產(chǎn)保值增值的源泉。
第四，民生類國有企業(yè)是融入全球經(jīng)濟(jì)的有效手段。習(xí)近平總書記提出的“一帶一路”倡議，得到了越來越多的國家的響應(yīng)，為世界經(jīng)濟(jì)增長提供了新動能和中國方案。但也必須看到，我國在融入全球經(jīng)濟(jì)的過程中，并非一帆風(fēng)順。從國際經(jīng)驗來看，民生領(lǐng)域產(chǎn)品與民眾的日常生活息息相關(guān)，這類企業(yè)率先走出去，在當(dāng)?shù)刈枇π。菀宗A得消費者口碑和信任，贏得市場后再考慮基建能源類企業(yè)跟進(jìn)，符合國際資本海外投資的規(guī)律，對于規(guī)避投資風(fēng)險、減少政治摩擦、獲得國際認(rèn)同等都具有重要意義。
新時代民生類國有企業(yè)發(fā)展的幾項原則
發(fā)揮好民生類國有企業(yè)在新時代中的價值，不是一味地強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)進(jìn)入民生領(lǐng)域，而是應(yīng)該遵循“有所為、有所不為”的原則。政府對民生類國有企業(yè)應(yīng)本著對各種所有制經(jīng)濟(jì)主體平等保護(hù)、公平競爭的原則，對在該領(lǐng)域發(fā)展的國有企業(yè)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、國資監(jiān)管，使之符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和國有企業(yè)保值增值要求。
第一，合理布局。在相當(dāng)長的一段時間里，國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線過長，數(shù)量太多，導(dǎo)致整體的活力不強(qiáng)、需要依賴財政補(bǔ)貼等問題。為此，九十年代國企改革采取了“抓大放小”和國有企業(yè)退出一般競爭性領(lǐng)域尤其是民生領(lǐng)域的做法，但不能將此簡單地理解為國有企業(yè)必須“在一般競爭性領(lǐng)域全面退出”；也不能以防止國有資產(chǎn)流失之名而要求國企一律不退，容忍效率低下、長期虧損的企業(yè)存在。國有資本民生領(lǐng)域布局應(yīng)本著國家有要求、市場有需要、自身有能力的原則有所為有所不為。凡符合中央提出的“五大發(fā)展理念”要求、有助于增加有效供給、滿足優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)需求、落實國家區(qū)域發(fā)展、增強(qiáng)我國在民生領(lǐng)域國際競爭力的投資就應(yīng)該積極布局。在這個過程中，還要與自身的能力水平相匹配，防止因能力不足導(dǎo)致的投資損失。
第二，競爭中性。正確看待國有企業(yè)進(jìn)入和退出民生領(lǐng)域，還應(yīng)遵循公平競爭的原則。改革開放以來，對于國有企業(yè)的爭議表面上來自于其效率高低，但根源于市場的公平競爭。國有企業(yè)競爭中性的要求，就是要在堅持兩個“毫不動搖”的基礎(chǔ)上，完善對各類經(jīng)濟(jì)主體平等保護(hù)，既要防止對國有企業(yè)實行特別保護(hù)，也不能針對國企采取歧視性政策，確保各類主體在從事經(jīng)濟(jì)活動時依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。多年來圍繞國企改革、市場化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)制定的一系列法律法規(guī)、政策文件，已基本解決了開展公平競爭、平等保護(hù)所需要的條件，例如政企分開、政資分開、反不正當(dāng)競爭、反壟斷、信息公開披露、落實企業(yè)自主權(quán)、國企退出路徑、公共采購中的招投標(biāo)等，下一步是將這些要求完善并有效落實，形成適用于國內(nèi)外市場的、統(tǒng)一的中國企業(yè)公平競爭規(guī)范。只要在充分的市場競爭之中、在平等的競爭環(huán)境之下，民生領(lǐng)域存在的國有企業(yè)如果發(fā)展得很好，這類企業(yè)就不應(yīng)該被強(qiáng)制要求退出，而是應(yīng)該按照市場化要求，進(jìn)退由企業(yè)自身的業(yè)績決定，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退、平等參與、公平競爭。
第三，監(jiān)管有效。民生領(lǐng)域發(fā)展的國有企業(yè)承擔(dān)著改善民生、提供積累、創(chuàng)新發(fā)展、參與全球競爭的使命，面對激烈的市場競爭，如果監(jiān)管無序、過嚴(yán)或過寬都容易束縛企業(yè)手腳，抑制企業(yè)活力。為此，要注意避免利用行政化手段直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為，按照競爭中性的原則調(diào)整行業(yè)監(jiān)管、出資人監(jiān)管方式，使國企可以與民企外資在相同產(chǎn)業(yè)政策、法律框架下開展競爭。行業(yè)監(jiān)管方面，政府行業(yè)主管部門制定的產(chǎn)業(yè)政策要普遍適用于各類市場經(jīng)濟(jì)主體，使之遵循國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和監(jiān)管要求，不能針對某類主體采取特別保護(hù)或?qū)ｉT限制，要努力維護(hù)自由開放的市場環(huán)境、公平競爭的營商環(huán)境和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法制環(huán)境。出資人監(jiān)管方面，國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)對所監(jiān)管的企業(yè)應(yīng)與《公司法》中的股東權(quán)責(zé)相匹配，避免一刀切、行政干預(yù)、越權(quán)管理。
民生類國有企業(yè)的改革方向
民生類國有企業(yè)的改革方向，是建立真正的市場競爭機(jī)制，成為自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營、自立發(fā)展的市場主體，以資源配置的微觀效益接受市場競爭中優(yōu)勝劣汰的檢驗。這一方向涉及國有企業(yè)功能定位、管理體制、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式、激勵機(jī)制等一系列問題，需要從企業(yè)內(nèi)外全面布局。
第一，公平競爭的市場參與。在國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)中劃出民生類領(lǐng)域，能夠為市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用提供更為明確的空間。這個領(lǐng)域中應(yīng)該切實體現(xiàn)平等競爭的市場原則，使各競爭主體具有同樣的市場機(jī)會、資源渠道和政策條件，只能通過自身的經(jīng)營管理能力和創(chuàng)新發(fā)展能力提高資源配置效率、獲得市場競爭優(yōu)勢，接受優(yōu)勝劣汰檢驗，排除其他任何利益獲取通道。目前對于國有企業(yè)的非議中，最有代表性的就是國有企業(yè)由于其特殊的政治地位，擁有經(jīng)濟(jì)上的特殊權(quán)利，在經(jīng)營項目、資金來源、人員待遇上具有得天獨厚的條件。為此，在公平競爭方面，就應(yīng)該放下一切特殊性，擺脫非市場干預(yù)，真正以更好滿足市場需求為唯一的根本責(zé)任，與其他企業(yè)一樣接受市場競爭的考驗，不僅進(jìn)得來，而且活下去；如果活不下去，還要能夠死得掉。與此相應(yīng)，也要擺脫來自非市場競爭的其他干預(yù)，包括社會責(zé)任的過度承擔(dān)，真正以更好滿足市場需求為唯一的根本責(zé)任。
第二，自主經(jīng)營的法人地位。國有企業(yè)作為市場競爭主體，以經(jīng)營決策權(quán)為關(guān)鍵，必須解決所有者與經(jīng)營者的關(guān)系問題，建立規(guī)范有效的法人治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)長期以來不管在決策內(nèi)容還是決策體制上，受到政府部門的嚴(yán)重制約，缺乏自主權(quán)。國資委的建立，一個重要目的是以所有者身份對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，代替政府對于企業(yè)的直接干預(yù)，在國家層面構(gòu)建所有者與經(jīng)營者的關(guān)系。這一重大改革取得了顯著成績，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是如何處理國資委與國有企業(yè)的關(guān)系，面臨很多復(fù)雜的問題，例如國有企業(yè)保值增值的方式、經(jīng)營決策的責(zé)權(quán)、績效考核的內(nèi)容、人員激勵的辦法等。國有企業(yè)在民生類領(lǐng)域生存發(fā)展，必須解決經(jīng)營管理自主權(quán)問題。為此需要參照一般企業(yè)的權(quán)力配置模式，通過公司制改革建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，把經(jīng)營自主權(quán)真正落實到面向市場的企業(yè)家手中。由于國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)的復(fù)雜性，這一任務(wù)的難度很大，必須在經(jīng)營內(nèi)容上處理好資本監(jiān)管、資產(chǎn)經(jīng)營、實業(yè)開發(fā)之間的關(guān)系，在管理路徑上處理好國資委、集團(tuán)公司、基層企業(yè)之間的關(guān)系，在領(lǐng)導(dǎo)體制上處理好黨委、政府、企業(yè)之間的關(guān)系，切實解決決策權(quán)、運營權(quán)、人事權(quán)、分配權(quán)、發(fā)展權(quán)等一系列問題。
第三，優(yōu)勝劣汰的責(zé)任承擔(dān)。賦予國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)與落實企業(yè)法人責(zé)任是一件事的兩個方面。如果沒有明確的責(zé)任追究機(jī)制，不僅難以保證經(jīng)營自主權(quán)的有效使用，還可能滋長機(jī)會主義和腐敗行為。對于國有企業(yè)的責(zé)任追究辦法，要在充分利用市場篩選機(jī)制的基礎(chǔ)上，從法人組織責(zé)任與具體行為人責(zé)任兩個角度入手，采取有針對性的措施。就法人責(zé)任而言，最重要的就是從財政、稅收、銀行等各個方面明確，以盈利為目標(biāo)的民生類國有企業(yè)與其他企業(yè)包括民營企業(yè)一樣，沒有減免稅和貸款還債的特權(quán)，更沒有虧損時得到補(bǔ)貼的機(jī)會，接受硬預(yù)算約束；如果經(jīng)營不善、無法生存，就破產(chǎn)倒閉承擔(dān)相應(yīng)后果,包括領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)決策失誤的直接責(zé)任，一般員工承擔(dān)失業(yè)轉(zhuǎn)崗的客觀后果。
第四，約束激勵的匹配機(jī)制。責(zé)任與權(quán)利的落實，最終要靠約束激勵的匹配，其中激勵機(jī)制具有更為根本的地位。在充滿風(fēng)險與不確定性的市場競爭中，只有既有能力又有動力的企業(yè)家，才能帶領(lǐng)員工把企業(yè)經(jīng)營管理好。企業(yè)家的激勵來自風(fēng)險報酬，即通過識別和利用市場機(jī)會獲得的收益。“政企不分”的情況使國有企業(yè)經(jīng)營管理者既無法發(fā)揮企業(yè)家才能，也無法獲得企業(yè)家回報。與此相應(yīng)，國有企業(yè)一般員工的待遇也難以與企業(yè)效益掛鉤。民生領(lǐng)域的國有企業(yè)必須解決這一問題，使企業(yè)效益、員工貢獻(xiàn)、工作報酬結(jié)合起來，通過勞動、人事、工資制度改革的深化，建立約束激勵真正匹配的機(jī)制，完善容錯機(jī)制，調(diào)動在激烈市場競爭中打拼的民生類國有企業(yè)干部職工的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)企業(yè)活力。在此過程中，規(guī)范經(jīng)營管理者年薪制，推進(jìn)員工持股試點，深化干部人事考核任免制度的改革，具有關(guān)鍵意義。
民生類國有企業(yè)發(fā)揮價值的必要條件
民生類國有企業(yè)的這些價值，并不是自動發(fā)揮的，在“新時代”下，如果要充分發(fā)揮民生類國有企業(yè)的價值，還需要廣大社會為其創(chuàng)造發(fā)揮價值的必要條件。
第一，理念條件：不以企業(yè)身份劃線，注重企業(yè)價值實現(xiàn)。對于國有企業(yè)是否退出民生領(lǐng)域這一關(guān)鍵命題，應(yīng)該放置到民生類國有企業(yè)是否有利于解決“不平衡、不充分”的時代矛盾這一背景之下進(jìn)行理解。只要國有企業(yè)在充分的市場競爭之中、在平等的競爭關(guān)系之下，在民生領(lǐng)域能夠做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，就不應(yīng)該強(qiáng)制要求國有企業(yè)退出。而是應(yīng)該按照市場化要求，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。甚至在某些條件下和某些領(lǐng)域，還應(yīng)當(dāng)鼓勵國有企業(yè)進(jìn)入。如在國民經(jīng)濟(jì)的某些支柱產(chǎn)業(yè)中，優(yōu)勢國有企業(yè)的進(jìn)入和投資，能夠更好地吸引民營和外資企業(yè)的跟進(jìn)，有利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。由國有企業(yè)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，也有利于避免市場的無序競爭和重復(fù)建設(shè)。在一些建設(shè)周期長、投資風(fēng)險大、利潤較低的行業(yè)，難以吸引民營資本和外資投入，民生類國有企業(yè)的進(jìn)入可以更好地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，有效滿足和改善民生。
第二，身份條件：真正確立民生類國有企業(yè)的市場主體地位。民生類國有企業(yè)市場主體地位的確立，首要任務(wù)是對企業(yè)主體簡政放權(quán)，遵循市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律來運行和管理。目前國有企業(yè)管理方式的路徑依賴效應(yīng)仍較為嚴(yán)重，即在某些方面延續(xù)著行政化的管治模式，表現(xiàn)為存在多頭管理、職責(zé)不清的問題。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍存在管的過多過細(xì)、審批事項和程序繁雜等問題，加重了企業(yè)的制度交易成本。對此，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要從管企業(yè)加快向管資本轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定出資人監(jiān)管邊界，分別建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。相關(guān)部門要進(jìn)一步減少行政審批，切實改變管事多、辦事難的狀況，有效降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展提供良好的制度保障。讓國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。
第三，環(huán)境條件：構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。任何企業(yè)主體都“嵌入”于特定的結(jié)構(gòu)環(huán)境之中，民生類國有企業(yè)的價值目標(biāo)實現(xiàn)自然也脫離不了現(xiàn)實的制度條件和市場環(huán)境。國有企業(yè)改革，不僅在于效率的提升和自身做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，從長遠(yuǎn)發(fā)展而言，公平競爭的市場環(huán)境構(gòu)建是包括國有企業(yè)在內(nèi)所有企業(yè)發(fā)展必不可少的外部條件。只有立足市場競爭才能真正具有活力。也就是說，國有企業(yè)改革必須建基于構(gòu)建并維護(hù)自由開放的市場環(huán)境、公平競爭的營商環(huán)境和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法制環(huán)境。