為規范餐飲服務經營活動，引導和促進餐飲行業健康有序發展，維護消費者和經營者的合法權益，2014年9月22日，商務部與國家發展改革委共同頒布了《餐飲業經營管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），現將有關問題說明如下：
一、制定《辦法》的必要性
餐飲業是服務業的重要組成部分，與人民生活密切相關，在保障人民生活、提升人民生活質量、擴大消費、促進就業等方面發揮著重要作用。改革開放以來，我國餐飲業經過快速發展，全國餐飲收入從1978年的54.8億元發展到2013年的25392億元，增長了462倍，初步形成了投資主體多元化、經營業態多樣化、經營方式連鎖化、市場需求大眾化的發展格局。隨著城鄉居民收入水平提高、生活節奏加快以及消費觀念的改變，餐飲業仍將呈現出巨大的發展潛力和市場空間。目前，全國餐飲企業超過240萬家，從業人員超過2100萬人。餐飲業在國民經濟中的地位和作用越來越顯現出來，已成為對社會經濟和人民生活具有較強影響力的重要行業。
在快速發展的同時，餐飲業也存在一些突出問題，表現為食品安全保障能力較弱、創新能力不足、服務質量亟待提升、制度建設不齊全、現代化水平有待提高等矛盾和問題，與人民群眾不斷增長的餐飲服務需求仍有一定差距。特別是近年來，在全社會開展的厲行勤儉節約反對鋪張浪費行動背景下，餐飲業亟需轉變發展方式，加快轉型發展，回歸本質、回歸理性、回歸大眾消費。
長期以來，我國餐飲行業缺乏全國性的、統一的行業法規，多個部門都承擔了一定的管理職責，使得行業管理既有交叉，又有盲點。在這種情況下，為規范餐飲業經營活動，維護市場秩序，需要餐飲行業主管部門會同有關部委共同制定統一的行業管理辦法，多角度、全方位促進餐飲業健康有序發展。根據國務院“三定”方案，商務部負責商貿服務業（含餐飲業）的行業管理工作。制定《辦法》是加強行業管理的重要方式，《辦法》的出臺有助于解決餐飲業發展面臨的突出問題，促進餐飲業規范、有序發展，有助于厲行勤儉節約、反對鋪張浪費，有利于優化餐飲業發展結構、提升餐飲業發展水平，有利于保障和改善人民生活、擴大內需、促進就業，同時也是管理部門依法履行管理職責的需要。
二、《辦法》的主要內容
《辦法》共二十四條，結構框架如下：
（一）總則（第1-5條）。主要內容包括：立法目的、制定依據、適用范圍、餐飲經營概念界定、主管部門職責、行業協會義務以及鼓勵發展大眾化餐飲等幾個方面。
（二）餐飲企業經營（第6-16條）。主要內容包括：依法經營、貫徹標準、節能減排、反對食品浪費、不得銷售不合格食品、餐廚廢棄物處理、價格標示、禁止設立最低消費、外送服務、促銷活動、投訴制度、應急管理等餐飲服務流程的各個方面，明確提出對餐飲企業的要求。
（三）地方商務主管部門職責（第17-20條）。主要內容包括信用建設、反對食品浪費、行業統計、舉報制度等。
（四）法律責任（第21-22條）。主要規定商務和價格主管部門依法對餐飲業經營行為進行監督管理，根據餐飲企業違反規范性文件的行為，可以實施的具體懲罰措施以及有關工作人員濫用職權、徇私舞弊應負的法律責任。
（五）附則（第23-24條）。地方商務主管部門可制定本區域實施辦法，以及《辦法》的實施日期等。
三、《辦法》解決的主要問題
（一）明確了餐飲經營的概念。近年來，餐飲市場細分不斷深化，涌現出多種業態，包括：正餐、早餐、快餐、團餐、特色正餐、地方小吃、社區餐飲、休閑餐飲、主題餐飲、外賣送餐、美食廣場、食街排擋、農家樂以及相配套的中央廚房、配送、網絡訂餐、外燴等服務形式。餐飲經營的內涵極大豐富，但缺乏明確定義，造成對餐飲行業的界定不夠清晰。為準確規范行業主體，更好履行商務部門對餐飲行業的管理工作，《辦法》根據國民經濟行業分類釋義，明確了餐飲經營活動的定義，即“通過即時加工制作成品或半成品、商業銷售和服務性勞動等，向消費者提供食品和消費場所及設施的經營行為。”。定義強調了餐飲經營活動即時加工制作的特點，涵蓋了食品生產和服務性勞動等兩方面內容。
（二）規范了企業的經營行為。餐飲業暴露出一些突出問題，主要表現在：一是經營者經營行為有待規范，在食品銷售、節約資源等方面需要政府的引導和管理；二是存在奢侈消費，鋪張浪費的現象；三是社會上對一些餐飲企業設置最低消費有爭議；四是服務水平急需提高，在日常經營、外送服務、促銷活動、投訴處理等環節的行為需要進一步規范；五是應急制度建設尚需完善。為此，《辦法》對餐飲經營者的經營行為進行了規范引導。在資源利用、反對浪費方面，《辦法》明確餐飲企業要做好資源節約和綜合利用工作；引導消費者節儉消費、適量點餐；處置好餐廚廢棄物。在食品銷售方面，《辦法》明確餐飲企業不得銷售不合格食品。在價格標示方面，《辦法》規定餐飲企業要按照國家規定對所售食品或提供的服務項目標價，不得設置最低消費。在外送和促銷服務方面，《辦法》規定餐飲企業在提供外送服務時，明示服務時間、外送范圍和收費標準，按照要求按時、按質、按量履行承諾；開展促銷活動時，明示促銷原因、方式、規則等信息，依照承諾履行相關義務。在投訴受理、突發應急方面，《辦法》規定餐飲企業要建立健全顧客投訴制度，明確受理人員并將處理結果及時通知投訴者；建立健全突發事件應急預案和應對機制，明確職責分工，發生突發事件時及時處理并向有關部門報告。
（三）對從業人員提出了要求。長期以來，由于餐飲行業人才流失嚴重，高素質人才匱乏，職業經理人隊伍培養和專業培訓工作滯后，從業人員素質普遍有待提高。現實中一些餐飲企業常常放低要求，聘請不符合信用建設規定和職業操守的人員從事相關工作，帶來了大量隱患。《辦法》明確提出要加強對餐飲主要從業人員的信用記錄管理，將其納入國家統一的信用信息平臺，并依法向社會公開嚴重違法失信行為，餐飲企業負責人、高層管理人員應當按要求提供相關信用信息。同時，《辦法》對餐飲從業人員在適量引導點餐、做好外送服務、保障促銷服務質量等方面做出了明確規定，這將有助于提高餐飲行業的從業人員素質，提高服務質量，引導餐飲行業持續健康發展。
（四）規定了行業管理職責。商務部是餐飲業的行業主管部門，十七屆二中全會明確提出，“行業管理”就是要充分發揮行業管理部門在制定和組織實施產業政策、行業規劃、國家標準等方面的作用，規范企業的經營服務活動，指導和促進行業健康發展。在現實中，餐飲經營活動涉及多個政府部門管理，相關工作存在交叉和重疊，影響到了對餐飲行業的規范和管理。《辦法》的出臺，明確了商務主管部門的職責主要在制定行業發展規劃、政策和標準，監督餐飲服務經營者行為，開展行業信用系統建設，建立不良記錄檔案，開展反對食品浪費，加強行業統計和運行監測，建立投訴舉報制度，指導經營者應對處理突發事件等方面。同時，考慮到餐飲業各地發展差異較大的情況，《辦法》特別規定省級商務主管部門可結合本行政區域內餐飲業發展的實際情況制定有關實施辦法。
（五）明確了行業組織的作用。餐飲行業協會在加強行業自律、維護企業利益、加強業務交流、倡導餐飲節約、推廣先進技術以及人員培訓等方面開展大量工作，為促進行業健康發展發揮了重要作用。十八大報告指出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，進一步發揮行業協會的作用。為此，《辦法》對行業協會的職責進行了界定，明確提出，餐飲行業協會應當按照有關法律、法規和規章的規定，發揮行業自律、引導、服務作用，促進餐飲業行業標準的推廣實施，指導企業做好節能減排、資源節約和綜合利用工作；通過制定行業公約等方式引導餐飲經營者節約資源、反對浪費。
（六）明確了相關法律責任。明確了對于餐飲經營者違反本辦法的行為，法律法規及規章有規定的，商務主管部門可提請有關部門依法處罰；沒有規定的，由商務主管部門責令限期改正，其中有違法所得的，可處違法所得3倍以下罰款，但最高不超過3萬元；沒有違法所得的，可處1萬元以下罰款；對涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。
四、《辦法》出臺的現實意義
（一）轉變了政府職能。十八屆三中全會提出，要加快轉變政府職能，創新行政管理方式，政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供；激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；支持企業在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面發揮重要作用。《辦法》貫徹落實十八屆三中全會精神，處理好政府與市場、中央與地方、政府與行業組織之間的關系，堅持發揮市場作用與完善政府職能相結合，在更大程度上發揮市場配置資源的基礎性作用，強化企業在市場中的主體地位，提升政府公共服務、市場監管和宏觀調控能力。在務實、創新的基礎上，理順餐飲業的行業管理體制，豐富餐飲行業指導方法，完善餐飲業的分類監管內容。加強與餐飲企業和行業組織的協作，發揮行業自律和行業引導作用，積極為餐飲企業提供服務。
（二）規范了相關責任方的行為。餐飲企業、服務人員、消費者是餐飲服務的三大核心主體。餐飲企業作為市場的主體，決定了餐飲市場的整體結構、業態分布和發展方式，生產消費者所需的食品并提供相應服務；服務人員直接面對消費者，其服務態度和服務能力直接影響消費者對餐飲服務的滿意程度；消費者直接參與餐飲消費，希望得到味美價廉的產品和優質服務，對當前餐飲市場存在的食品安全、亂收費等問題反應強烈，餐飲市場的優劣與三方直接相關。為此，《辦法》針對三方的利益、責任，分別對企業的經營行為、服務人員以及消費者進行了規范，明確了三方的責任、權利和義務，使發生糾紛時有法可依、有據可查，對促進行業健康、可持續發展有著積極意義。
（三）對過去未明確的最低消費問題予以了明確。長期以來，社會上對一些餐飲企業收取“開瓶費”、“包間費”以及設置“最低消費”（簡稱“三費”問題）有較大爭議。餐飲企業從經營角度考慮，認為餐飲企業向消費者提供了服務場所，支出了人工、房租和水電成本以及相關服務，收取和設置這“三費”是合理的。而消費者從自身利益和權益角度考慮，則普遍認為餐飲企業不應該收取和設置這“三費”。現行的《合同法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《價格法》等法律對餐飲業“三費”問題并未作出明確的禁止性規定。從個案判例情況看，法院在以往判決中僅界定餐飲企業行為是否侵害消費者的知情權。
在《辦法》立法過程中，商務部廣泛征求社會各界和有關部委的意見，對這些問題進行了深入的研究。經過慎重研究，《辦法》對設置最低消費作出了明確的禁止規定，主要是基于以下三個考慮：首先，設置最低消費具有明顯的強迫性，侵害了消費者權益。其次，根據2014年2月最高人民法院的相關司法解釋，餐飲企業設置最低消費屬于餐飲經營者利用優勢地位作出的加重消費者責任的不公平、不合理規定。三是設置最低消費往往引發過度消費，助長鋪張浪費之風。2014年3月，中辦和國辦共同印發了《關于厲行節約反對食品浪費的意見》（中辦發[2014]22號），提出為推行科學文明的餐飲消費模式，餐飲企業不得設置最低消費額。
《辦法》中明確規定禁止設置最低消費，這有利于規范市場秩序，保護消費者權益，引導文明、科學、健康的餐飲消費新風尚，也有利于餐飲行業進一步轉型發展。
（四）推動了厲行節約反對食品浪費工作。2013年以來，媒體廣泛曝光了餐飲環節上的浪費現象，令人觸目驚心，廣大干部群眾對狠剎浪費之風的呼聲十分強烈。中央領導對此做出重要批示，要求堅決遏制餐飲浪費，全社會廣泛開展了厲行勤儉節約反對鋪張浪費行動。在這一背景下，對餐飲業的發展提出了新的要求。對餐飲行業來說，制止餐飲浪費，是不容推卸的社會責任。餐飲企業不僅僅是餐飲服務的提供者，更要做健康餐飲文化的倡導者。為此，《辦法》對餐飲業厲行節約反對食品浪費做出了明確規定，鼓勵企業提供標準化菜品，發展可選套餐，提供小份菜；建立節儉消費提醒提示制度，在醒目位置張貼節約標識，貫徹節約用餐、文明用餐標準；引導消費者餐前適量點餐，餐后主動幫助打包，對節約用餐的消費者給予表揚和獎勵。有關規定，有利于餐飲業落實中央八項規定，踐行社會主義核心價值觀，自覺厲行節約、杜絕浪費、反對奢靡之風，加快節約化發展，增強發展活力。
（五）為行業誠信體系建設奠定基礎。長期以來，餐飲業市場秩序不夠規范，消費環境不夠安全，商務活動中存在大量信用缺失問題：如食品安全事件時有發生、制假售假、虛假促銷、商業欺詐、侵犯知識產權等，嚴重影響了行業健康發展和社會安定和諧。《辦法》的出臺，有利于推進餐飲企業信用制度建設，建立服務質量考核和服務滿意評價體系，完善企業信用記錄，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，推動企業提高誠信經營水平。為推進誠信經營建設，弘揚誠信文化，努力營造良好的社會消費環境，建立餐飲行業誠信體系奠定基礎。
