2025年05月10日 星期六
5月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》），對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變提出具體要求，旨在“加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高國有資本運(yùn)營和配置效率。”
備受關(guān)注的是，《方案》特別列出43項(xiàng)精簡的國資監(jiān)管事項(xiàng)，包括取消事項(xiàng)26項(xiàng)，下放事項(xiàng)9項(xiàng)，授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。
“這個(gè)文件明確了國資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)的精簡和下放標(biāo)志著國企改革向前邁進(jìn)了很重要的一步。放權(quán)力度應(yīng)該說是目前為止所有政策文件中最大的一次。根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。”一位央企高管在接受記者采訪時(shí)這樣評價(jià)。
角色定位的轉(zhuǎn)變
《方案》指出，國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制尚不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管中越位、缺位、錯(cuò)位問題依然存在，亟須加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高國有資本運(yùn)營和配置效率。
某科技型央企的一位高管在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，越位是指超越了國資監(jiān)管的職權(quán)范圍，管了企業(yè)該管的事情。國資委長期把所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓，本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多。缺位是國資監(jiān)管部門沒有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，沒有管理好屬于自己管轄的事務(wù)，也就是“失權(quán)”。錯(cuò)位是指國資監(jiān)管部門對于自己該管的事情，卻沒有能力去管好，濫用權(quán)力。
以科技型央企為例，他認(rèn)為，國資委履行整合和推動科技創(chuàng)新職能履行不力，中央企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和重大科技項(xiàng)目缺少國資委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。數(shù)十家中央科技型企業(yè)處于放任自由發(fā)展的狀態(tài)，既沒有同類整合也沒有進(jìn)入大集團(tuán)，競爭力和影響力日趨減弱。
其實(shí)，自國資委成立以來，其定位問題一直是業(yè)界談?wù)摰臒狳c(diǎn)。業(yè)界普遍認(rèn)為，過去的國資委管人、管事、管資產(chǎn)，管得太多太細(xì)，既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”。
中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬在接受媒體采訪時(shí)就曾表示，過去國資委定位不明確，既當(dāng)出資人又當(dāng)監(jiān)管者，如果是出資人，那么中央就不能只有一個(gè)國資委。所以，他多次建議，國資委退出出資人的身份，只充當(dāng)監(jiān)管者；國資經(jīng)營的任務(wù)則交給國資委下屬的資產(chǎn)經(jīng)營公司。
“其職能定位確實(shí)需要重新進(jìn)行考量和設(shè)計(jì)。因?yàn)檠肫笠呀?jīng)有變化了，國家的整體戰(zhàn)略也發(fā)生了變化，就是管理對象和領(lǐng)導(dǎo)的指引方向都有了變化，作為管理者主體和被領(lǐng)導(dǎo)者自然要跟著變化。”天津市國資委監(jiān)事會董事會工作處副處長關(guān)健宏告訴記者。
“應(yīng)該說，這次的放權(quán)清單將逐漸轉(zhuǎn)變國資委的角色定位。”一位國資改革專家這樣評價(jià)。
進(jìn)一步簡政放權(quán)
此次《方案》特別列出精簡的國資監(jiān)管事項(xiàng)。按照“清單”要求，國資委將精簡43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)。其中，取消事項(xiàng)26項(xiàng)，如，國資委將不再審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案、不再審批中央企業(yè)年金方案、不再指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)部資源整合與合作等；下放事項(xiàng)9項(xiàng)，如，將審批中央企業(yè)子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案等事項(xiàng)下放給中央企業(yè)；授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)，如，將經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理等事項(xiàng)授權(quán)給董事會等。
國家行政學(xué)院研究員張春曉認(rèn)為，國資監(jiān)管體系在推進(jìn)簡政放權(quán)，這個(gè)簡政放權(quán)的方向就是從原來的“三管”，即以管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，往以國有資本為主體的監(jiān)管方式在推進(jìn)，給企業(yè)松綁，讓企業(yè)更加具有市場化的運(yùn)行格局。
“最大的亮點(diǎn)是國資委放權(quán)和從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本。同時(shí)，加強(qiáng)黨的建設(shè)也是一大亮點(diǎn)，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實(shí)，健全完善黨建工作責(zé)任制，落實(shí)黨建工作主體責(zé)任。” 一位專職副書記告訴記者。
他認(rèn)為，下放權(quán)力最大、也是對企業(yè)最大利好的應(yīng)該是給中央企業(yè)放權(quán)，不再審批屬于央企職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，真正讓企業(yè)放開手腳搞經(jīng)營，不再事事向“婆婆”去匯報(bào)。
如“將中央企業(yè)所持有部分非上市股份有限公司的國有股權(quán)管理方案和股權(quán)變動事項(xiàng)、企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部國有股東所持有上市公司股份流轉(zhuǎn)、國有股東與上市公司非重大資產(chǎn)重組、國有股東通過證券交易系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓一定比例或數(shù)量范圍內(nèi)所持有上市公司股份等事項(xiàng)以及中央企業(yè)子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案的審批權(quán)限”等下放給中央企業(yè)。從而使中央企業(yè)真正可以行權(quán)職權(quán)，層層落實(shí)責(zé)任，確保國有資產(chǎn)保值增值。同時(shí)，也將地方國有上市公司的國有股權(quán)管理事項(xiàng)的審批權(quán)限下放給省級國資委。
政策落實(shí)任重道遠(yuǎn)
5月，國務(wù)院辦公廳相繼出臺了幾個(gè)重要文件。比如，就在《方案》轉(zhuǎn)發(fā)前一周，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》。
在中國企業(yè)研究院首席研究員李錦看來，兩文件對比，后一個(gè)文件更重要。從內(nèi)容上看，是國資改革引領(lǐng)國企改革；從過程來看，這是落實(shí)，也是說由頂層設(shè)計(jì)到落地，開始拉開“政策落地”的大幕。根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。這些事項(xiàng)都是為了放寬國企的經(jīng)營權(quán)，有助于簡化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。這些權(quán)限的精簡，實(shí)是改革之舉。
不少央企人士表示，國資委此次放權(quán)和從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本是一大重要舉措，但在操作過程中會遇到很多挑戰(zhàn)。
一是作為承接管資本重要職能的國有資本投資、運(yùn)營公司能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的功能定位。這需要盡快搭建組織框架、完善職能配置、建立運(yùn)行機(jī)制，承接國資委管資本的職能要求，這是國資委職能轉(zhuǎn)變的重要保障。
二是減少對企業(yè)經(jīng)營事務(wù)的審批管理后，如何加強(qiáng)中央企業(yè)的監(jiān)管。“比如，取消對央企內(nèi)部改制重組的直接管理，不再直接規(guī)范上市公司國有股東行為，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案審批后，作為國資委，如何重點(diǎn)加強(qiáng)事后備案和規(guī)范指導(dǎo)？如何推動中央企業(yè)嚴(yán)格遵守證券監(jiān)管規(guī)定？這些問題和領(lǐng)域?qū)窍乱浑A段的國資委履行出資人管理和監(jiān)督職能的重點(diǎn)方面。”有央企高管指出。
三是落實(shí)董事會職權(quán)試點(diǎn)工作任重道遠(yuǎn)。方案提出將出資人的部分權(quán)力授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)董事會，行使經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理的職權(quán)。但從目前試點(diǎn)的情況看，一是試點(diǎn)戶數(shù)偏少，目前還不具有普遍推廣的條件；二是授權(quán)事項(xiàng)屬于國資委重要的出資人權(quán)限，且分布在多個(gè)部門，協(xié)調(diào)難度較大。如何在大多數(shù)實(shí)行董事會制度的中央企業(yè)中真正發(fā)揮企業(yè)董事會的決策作用，可能將會是此次方案實(shí)施過程中最無定數(shù)的一項(xiàng)。
“從文中的內(nèi)容看，我個(gè)人認(rèn)為，國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案，標(biāo)題似乎應(yīng)改為國務(wù)院國資委簡政放權(quán)的工作方案。”關(guān)健宏坦言，從簡政放權(quán)的角度講，43項(xiàng)清單都沒問題。但從實(shí)現(xiàn)管資本為主的職能轉(zhuǎn)變的角度看，有些權(quán)力，國資委只能加強(qiáng)不能削弱。甚至有些權(quán)力還要從企業(yè)拿上來，比如重組整合權(quán)。
他認(rèn)為，國資委作為出資人，會從更有利于資本長遠(yuǎn)收益或是實(shí)現(xiàn)資本收益最大化的角度來推進(jìn)企業(yè)之間的重組整合。由于中國的國有企業(yè)經(jīng)營者本身（主要是指董事會成員）不是企業(yè)的股份持有者，不同于國外的大企業(yè)，董事會成員都是出資人代表，所以，中國的國有企業(yè)經(jīng)營者更會從維護(hù)自己的眼前利益、維護(hù)自己的既得利益的角度去看待重組與整合。換言之，不會也不可能為了資本的可持續(xù)存續(xù)而傷費(fèi)腦力。所以，國資委要強(qiáng)化管資本的權(quán)力。
放權(quán)時(shí)間表須因“企”制宜
有專家認(rèn)為，當(dāng)前，國資國企改革進(jìn)入深水區(qū)，很多棘手的問題已經(jīng)在改革過程中顯露出來，甚至出現(xiàn)阻力和反面的聲音。這個(gè)方案的出臺，無疑給深化國有企業(yè)改革又打了一劑強(qiáng)心針，改革的車輪正義無反顧地向前推進(jìn)。至于落實(shí)方案，國資委實(shí)際上是有時(shí)空上的規(guī)劃和操作上的布局的。
方案提出：“要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，分類放權(quán)、分步實(shí)施，確保放得下、接得住、管得好。要積極適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變要求，及時(shí)清理完善涉及的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)和政策文件。”
“可見國資委在方案推進(jìn)過程中，是本著試點(diǎn)先行、先易后難、分步實(shí)施的原則推進(jìn)的。我認(rèn)為國資委本身推進(jìn)這個(gè)方案一定是有一個(gè)時(shí)間表和路線圖的，只不過是公不公開的問題或者是什么時(shí)候公開的問題。”上述專家認(rèn)為，國資委精簡的43項(xiàng)國資監(jiān)管事項(xiàng)，每一項(xiàng)都是經(jīng)過慎重研究并經(jīng)中央批準(zhǔn)的，實(shí)際上哪項(xiàng)都需要盡快取消或者下放，沒有重要性的先后，只有解決難易的問題。
“所以，我認(rèn)為，還是要分清難易，把目前能解決的事項(xiàng)盡快解決。該取消的立刻取消，該下放給中央企業(yè)的立刻下放。同時(shí)，加快中央企業(yè)的試點(diǎn)工作，擴(kuò)大試點(diǎn)的范圍，成熟一個(gè)推廣一個(gè)，爭取2?3年內(nèi)完成方案提出的各項(xiàng)職責(zé)下放目標(biāo)。”專家建議，在取消和下放職能的同時(shí)，國資委要充分發(fā)揮三個(gè)新設(shè)監(jiān)督局的監(jiān)督職能，在職權(quán)下放后組織開展國有資產(chǎn)重大調(diào)查，提出相關(guān)責(zé)任追究的意見建議，與監(jiān)事會互相配合形成監(jiān)督工作完整閉環(huán)。
此次方案的出臺完善了以管資本為主的監(jiān)管體制改革，這個(gè)方案同時(shí)要與以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革同時(shí)發(fā)力，互為呼應(yīng)，互相促進(jìn)，只有國資國企改革的這三大板塊實(shí)現(xiàn)良性互動，深化改革才能真正實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破和飛躍。
關(guān)健宏認(rèn)為，權(quán)力的下放，一定是需要一個(gè)過程的。這個(gè)過程的長短，取決于國家的決心和國資委自身的毅力。從國家整體戰(zhàn)略的角度，這個(gè)時(shí)間表應(yīng)該因企制宜。企業(yè)自主性更大是必然趨勢，但央企具有許多特殊性和復(fù)雜性，不好一概而論，否則，就是對國家和人民不負(fù)責(zé)任。放得過快，很可能會造成國有資產(chǎn)流失，放得過慢，又影響了企業(yè)成為真正意義上市場主體者地位的確定。
