當前的去產能應當放到轉變增長方式這個大背景下來部署，爭取實現兩個目標，一個是深化改革，消除產能持續超常規過剩的原因；另一個是建立依托市場和依法依規實現產業和企業市場退出的長效機制。這是增長方式轉型必須完善的基礎設施。
創新驅動必將加速生產要素的流動
進入創新驅動發展階段的經濟增長，是高效率企業、產業的興起和擴張，抵消低效企業和產業的萎縮與關閉后的增量。此時，產業發展將進入一種新的常態，其中一個重要表現就是企業、產業和就業崗位新舊替代的周期迅速縮短。例如，進入新世紀，平板顯示在不到5年之內全面替代彩色顯像管；數碼攝影不到十年全面替代彩色膠卷；智能手機發力之時使諾基亞、摩托羅拉、愛立信等傳統手機巨頭頓時倒下，卻給華為、小米提供了機會；電子商務的崛起導致每年上百萬商業門店關閉；光伏、風電等清潔能源正較快地蠶食化石能源的份額；新能源、智能汽車正在挑戰傳統燃油汽車，如此等等。因此，新事物不斷地迅速崛起、舊事物不斷地快速退出將是新常態。但是，這需要相應環境條件的支撐。
因此，增長方式轉型，就是以競爭倒逼既有企業的技術進步、激勵創新企業的產生和擴張；同時，加速喪失競爭力企業的退出。目的是使其占有的有效資源，包括人力、資本和土地等流向高效率的部門，確保全社會生產要素的平均效率始終處于上升之中。去產能如此之難本質是生產要素流動性不足。當前的短期措施必須與建立“生得順利、退得順暢”的長效機制相銜接。近年來，市場“進入”的狀況有了改善，但“退出”的問題還有待破題。
挖掘產能“超常規過剩”的原因，防止再發生
競爭會帶來階段性過度投資和產能過剩，但競爭性市場會自動修復。中國的過度投資和產能過剩到了剎不住車的程度，很大程度上受制于兩個因素：一個是政府行政力量的助推。上世紀90年代中期以來，政府一波又一波地壓縮“過剩產能”，但產能卻一輪又一輪增長。一些地方以經濟增長為目標，并不特別在意國務院“抑制新增產能”的指令。他們以廉價土地、各種稅費減免和承諾協調銀行貸款等手段，實行區域市場分割，保護當地企業；用“以投資換市場”為說辭，逼迫企業“來銷售，先投資”，都是過剩的促進因素。另外，地方政府還擔心本地被劃作“金融高風險區”、擔心社會穩定，在問題出現時往往想“挺過去”，缺乏修復機制。一些案例顯示，在矛盾爆發前是“政府鼓動了企業”，矛盾爆發后則“企業綁架了政府”。帶來的結果是在過剩的泥潭里越陷越深。
另一個原因是企業改革不到位，治理結構失靈。一般說來，企業作為承擔風險的投資主體是理性的，即便產生失誤，也會自行修正，不會“一條道走到黑”。但是，一些國企尚未走出“財務軟約束、行政強干預”的狀況。以規模擴張為導向的高管考評、對資產規模的考核與排序以及各種行政審批等因素，使企業投資決策缺乏獨立性，在市場環境變化時又缺乏應對調整機制。
當前，在去產能事到臨頭時，一些地方的官員不愿意在自己的任期出現破產企業，銀行高管不愿在自己的任上出現較大壞賬，國企高管也不愿在自己手里使企業關閉，國有職工更不愿意下崗失業。各個相關者似乎都缺乏正視競爭性市場的勇氣和及時調整應對策略的動力，玩起了“擊鼓傳花”的游戲。
市場有很強的去過剩功能，這是不容置疑的。但是，市場發揮作用的條件是利益相關者是受到強財務約束的市場主體。特別是投資者、債權人和企業應有足夠的動力本能地追求收益、規避風險。這正是需要通過改革解決的體制機制問題。
用行政辦法壓縮過剩產能很難奏效
2014年是中央政府十年來第五次調控過剩產能。早在2003年12月，國務院下發“103號文”，把鋼鐵、電解鋁、水泥列入產能過剩名單、給各地分配壓縮指標，國務院與各省市分別簽訂“責任狀”，行政推進的力度不可謂不大。兩年后，2006年3月，國務院再發《通知》，將鋼鐵、電解鋁、電力、紡織等10個行業列入產能過剩或潛在過剩行業，要求壓縮。2009年，國務院批轉抑制部分行業產能過剩的“38號文”，2010年4月國務院下發“2010（7）號文”，再次要求“加快淘汰落后產能”。2013年，國務院又一次下發化解產能過剩矛盾的指導意見。就在政府一波又一波下達壓縮指令的十年間，鋼產量增長了2.7倍，電解鋁增長了7.8倍，水泥增長了1.9倍。值得反思的是，為什么用行政的辦法收效甚微，甚至去產能的進度趕不上增產能的速度？這次去產能能不能走出新的路子？
對產能“過剩”盡管可以有各種指標界定，但是，各個主體卻有不同的感受、不同的對策。目前的問題是，政府十分著急，但去產能的最大的利害相關者，即企業、投資者和債權人，他們似乎卻沒有那么著急。
用行政辦法去產能的弊端
一是投資主體多元化的局面已經形成，政府對依法依規生產經營的產能強制壓縮、關閉缺乏法律依據。被“去”的每一部分產能，都包含涉及數額不菲、十分復雜的利害關系，用行政的力量難以擺平，勉強操作會有后遺癥。
二是地方與中央、企業與政府的利益訴求并不完全一致。企業、投資者和債權人作為最大的利害相關者也各有各的考慮。中央要地方、政府要企業去產能，造成角色錯位，實踐中往往上有政策、下有對策，效果受限。
三是去產能針對的是總量失衡，政府很難判斷哪個地區該淘汰多少，哪一家企業應當關閉。由政府層層分解指標，有違市場公平，會帶來顧此失彼、“劣幣驅逐良幣”，最終傷害產業。
四是企業的情況千差萬別，面對過剩，對這家企業是災難、對那家企業可能是機會，但是，政府很難甄別。由政府分攤指標，違背競爭力標準，難以實現結構升級的目標。
五是政府主導就要出臺政策，例如，這次針對鋼鐵去產能的“獎補”，財稅、金融、社保等八個方面的專項政策。企業則會等政府、更加依賴政府、與政府討價還價，增加了社會成本，出現了政府比企業和銀行還著急的怪現象。
六是當前的去產能政策應盡量減少短期救濟性措施，防止按下葫蘆浮起瓢。盡量與建立依托市場、依法依規的企業和產業退出長效機制相銜接。
向市場化法治化去產能轉型
淘汰過剩產能是市場的基本功能。當過剩超過市場可接受的程度時，競爭將更加慘烈，企業的差距由利潤率的高與低，轉化為盈利或虧損，甚至威脅企業的生與死。為避免資產損失，企業不會坐以待斃。他們將對過剩的程度和產業前景做出各自的判斷，作出自己的選擇。此時，公平、有效的競爭將促使部分企業轉讓有效資產，及早退出；有的會選準目標企業開展并購重組；有的關閉生產線，加速創新、另尋出路；也有的選擇進入破產程序，實現重整，或和解，或清算。銀行作為主要債權人也會做出理性的選擇。這一過程將持續到產能回歸到市場可接受的程度、恢復供給與需求的再平衡。經過這一輪結構重組，將使優勢企業脫穎而出，促進技術進步、集中度上升，實現結構升級。
為此，這次去產能，應當理清政府與市場、與企業的關系，由行政性去產能向市場化、法治化去產能轉型。“增產能”是市場行為，“去產能”也是市場行為，政府都不要替代。市場提供去產能的動力、決定去產能的“度”，是結構重組的平臺，并能依據法規調整利益關系；投資者、債權人和企業則自主決策，自擔風險；政府責無旁貸的是創造產能退出的環境條件，如完善相關法律法規、完善社會保障底線，必要時救助失業員工。
我國從上世紀90年代中期就開始了去產能法律環境和體制環境的建設，職工養老保險、失業保險、最低生活保障已經建立；勞動合同法對辭退員工的補償有了明確規定；2006年修訂發布的破產法在清算之外已經擴展到和解、重整，較好地適應了當前的形勢；企業并購的相關規定已大體完善。總體上看，利用市場平臺、依法依規實現市場出清的條件已經基本具備。這次去產能首先應當利用已有的法律、法規和社會保障體制，對不足之處可在實踐中進一步完善，包括必要時政府資金的支持，不得已的選項才是短期行政性工具。政府應以較大的精力研究新的破產法，特別是如何用好“和解”和“重整”工具；借鑒上世紀90年代建立再就業中心、開展再就業培訓、多種途徑下崗分流的經驗；加快完善“隨人走”的社保和基本公共服務，增強員工的可流動性，支持異地就業，確保社會穩定。
淘汰“落后”與壓縮“過剩”不應混為一談
產能落后是技術性判斷。產品的功能、品質是否落后要由用戶說了能算，市場會淘汰，不需政府干預，如磁帶錄像機、彩色膠卷，已基本上被新技術無情淘汰。政府關注的“落后”是產品和生產過程中涉及能耗、環境、安全、衛生等外部性的那些落后。淘汰這類“落后”，一是由政府制定的強制性標準加以界定；二是通過嚴格監管，在全國統一、無例外地執行：產品不達標不準入市；生產過程不達標必須停產。
產能過剩是個市場判斷。應當過通過公平、有效的競爭倒逼企業關停并轉，恢復供需的再平衡。
因此，淘汰落后與壓縮過剩是兩個不同的范疇。當然，兩者也有一定相關性。我們要把“去過剩”作為產業升級的機會。去產能，首先應當去掉落后的產能。當前應修訂并發布水平相對較高的質量、能耗、環保、安全、衛生等具有外部性的強制性標準，限期實行。企業則可以通過技術改造達到標準，繼續生產，實現結構升級；也可以關閉生產線，實現去產能。
（作者： 陳清泰，國務院發展研究中心企業研究所名譽所長、高級工程師、研究員、曾任國務院發展研究中心黨組書記、副主任 ）
