2016年，生態文明體制改革及其推動措施針對現實的問題，采取了針對性的措施，見了一些實效，體制機制和法制在發展的基礎上進一步理順，環境保護政策和法律的紅利得以釋放，國家和社會獲得了可持續發展的環境空間和資源支持，生態文明建設展現出前所未有的旺盛生機和光明前景，更加堅定了黨和政府以及全社會持續、深入開展生態文明建設和改革的決心與信心。目前，生態文明制度的“四梁八柱”正在建立，生態文明建設正在進入制度化、法治化軌道。
但不容忽視的是，目前我國仍然存在生態文明建設認識不到位、監管監察不嚴厲、環境保護基礎設施建設緩慢、粗放式發展方式沒有根本改變等問題，說明生態文明建設和體制改革正在進入深水區和攻堅期，需要進一步理順體制、推進環境保護共治、創新督察方法等措施予以解決。
一是一些地方黨政領導干部對環境保護和生態文明建設的認識不到位。比如，某省在落實環境保護黨政同責、一崗雙責方面重視不夠，環境保護工作壓力在向各級黨委、政府和有關部門傳導中層層衰減，一些地方的環境質量惡化。一些干部存在認識上的錯誤和偏差，認為短期內犧牲環境換取增長不可避免，大氣污染嚴重主要受地形、降水、風力等外部條件影響等。某省工作部署存在降低標準、放松要求現象，沒有按照相關規定對省直相關部門工作情況進行年度考核，也未對未完成治理任務且空氣質量惡化地區實施問責，地市環保壓力傳導不夠。一些地方干部沒有認識到綠水青山就是財富，地區生態破壞情況令人心痛。
二是監管監察不嚴厲，執法松軟現象普遍存在。如某省自然保護區違法違規開發建設問題嚴重，部分濕地、草地等被破壞。某省環保不作為、慢作為的問題，導致部分地區環境形勢轉差，十分嚴峻。某省雖然出臺了落實環境保護黨政同責、一崗雙責的文件，但在具體工作中考核不嚴，壓力傳導不夠。
三是一些環境問題依然突出甚至環境質量惡化，環境保護基礎設施建設緩慢。如某省化工產業園區企業違法排污問題突出，周邊地表水污染嚴重。某地環境保護工作被動推動多，主動作為少，環保基礎設施建設滯后。
四是一些地區傳統的粗放式發展方式沒有根本改變。如某地國家級自然保護區地表植被破壞嚴重，礦坑沒有回填，未對渣堆等實施生態恢復。某地多家企業屬于污染嚴重應淘汰類生產裝置，但省市縣三級工信部門卻屢開綠燈，違規為其出具符合產業政策的證明等。
生態文明建設和體制改革措施只有落地并得到地方的積極響應，才能充分發揮預期的作用。當前生態文明建設中的一些問題具有一定的普遍性，解決難度大，這說明生態文明建設和體制改革措施的推進，正在進入深水區和攻堅期，需要以深化改革和嚴厲推行的措施予以解決。
筆者認為，2017年，要創新和健全體制、制度和機制，對生態文明體制改革措施的具體部署和推進作出適當調整，或者堵塞漏洞。為此，提出相關措施和建議。
一是生態文明體制改革措施的推進，既要依靠《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于全面推行河長制的意見》等文件的具體指導作用，依靠《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》等文件的約束作用，也要依靠《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等文件的倒逼機制，還要給各地和各行業出主意，即如何把綠水青山變成金山銀山，調動各方面的積極性。
我們不應走先污染后治理的老路，也不能走捧著金山銀山過苦日子的窮路。綠水青山在實際中如果難以直接（如生態旅游等）或者間接（如生態補償等）轉化為金山銀山，那么，地方、企業和社會還是不會買賬，資源濫采、生態破壞、環境污染還是會公開或者隱蔽地存在。中國的轉型期可能還將持續10~15年。我們不能錯失加強環境保護和工業升級換代的良機。但是，在這段時間內，環境問題難以一下子解決，企業還得創造就業，地方財政還要運行，老百姓還得吃飯，因此，用過激的管制手段不僅難以使經濟發展和環境保護相協調，還可能帶來危及經濟和社會發展的系統性風險。因此，如何建立中長期戰略，以最小的環境和資源代價實現經濟的持續發展和科技的持續創新，用做加法的多贏手段實現突破，是推進生態文明體制改革應重點考慮的問題。
在今后的改革中，可以考慮審議通過一些指南，如地方空間開發利用結構如何優化，多規如何實現合一，區域產業結構如何優化，區域污染如何聯防聯控，地方園區如何形成有效益的循環產業鏈條，美麗鄉村如何克服空心村現象，各地如何發展特色工業、特色服務業和特色旅游等，各部門如何幫助企業開展產業升級改造，各地的產業如何更新升級，各地如何克服產業的同質和無序競爭等。只有解決了產業的持續發展問題，解決了生態文明建設和體制改革的具體操作性問題，生態文明建設才能夠在增量的基礎上被廣泛認同和接受，生態文明建設才能由灌輸和自發走向自信和自覺。
二是生態文明體制改革措施的設計，必須以生態文明意識的培育為基礎，要與工業化進程的趨勢相契合，與全面建成小康社會的建設目標和要求相結合，讓老百姓在生態文明建設的進程中有參與感，有獲得感。
目前，生態文明和綠色發展的理念大多停留在高層和中層以及有關職責部門，并沒有深深植入到全部人群心中。2016年中央環境保護督察組發現，環境保護為發展讓步的現象普遍存在，這說明環境保護理念還沒有深入人心。很多地方反映，一些地方環境保護宣傳教育無編制、缺經費，到基層常常會流于形式。綠色學校、環境友好學校以及環境教育基地或者環境教育實踐基地工作等，由于缺乏標準和投入，作用沒有得到充分發揮。為此，建議相關部門專門研究此問題，針對市、縣和鄉鎮出臺環境保護宣傳教育改革文件。
此外，工業化和城鎮化是我國屹立于世界之林的重要保障，要警惕以生態文明否定工業化和城鎮化的現象。在工業化和城鎮化的推進中，要重視環境保護，但是改革措施的設計和部署要和各地和各行業的發展階段相適應，并有一定的前瞻性。但同時，也要注重環境保護和經濟發展相協調，防止脫離發展階段和環境保護規律搞環境保護冒進的現象。
三是進一步理順體制，通過體制改革和環保督察，推進環境保護共治。
要進一步發揮人大、政協和司法機關在生態文明建設中的作用。如中央和省級的環境保護督察，全國人大和省級人大、全國政協和省級政協也要參與，將“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的責任架構豐富為“黨政同責、一崗雙責、人大政協履職、失職追責”。全國人大在督察中要督察省級人大的環境保護執法檢查和專項審議情況，督察人大代表的權力監督情況；全國政協在督察中要督察省級政協對于環境保護的立法協商、民主監督情況，督察政協委員的提案監督情況。只有這樣，才能把人大權力監督和政協民主監督做實，發揮國家機關應有的作用。
在中央和省級環境保護督察中，要發揮上級人民檢察院和人民法院對下級人民檢察院和人民法院在環境司法履職中的監督作用。生態文明體制改革的體制、制度和機制設計，應當喚醒民眾意識，發動社會從各方面參與到環境保護事業，都能夠從中受益。
四是按照《環境保護督察方式（試行）》的規定，拓展工作思路，創新督察方法。
在中央環境保護督察組督察各省的同時，也要同時督察與環境保護和生態文明建設有關的部門。要審視這些職能部門是否科學、到位地履行了指導、協調、監督和服務職責，審視部門之間的配合是否有效。只有這樣，才能理順中央和地方生態文明建設的事權關系，才能使國務院有關部門的工作部署和改革措施的推進切合地方的實際，使得改革措施更加有效。
筆者認為，督察既要督標，還要督本。建議下一步還要對照生態文明體制改革文件的要求，責成中央環境保護督察組補充以下督本措施：黨的十八大后，各級發展與改革部門的違規審批項目情況；地方是否按照部署開展“多規合一”工作，區域空間開發利用結構是否優化，農村污染處理基礎設施是否按期推行，地方是否建立符合本地特色、發揮本地優勢而且不與其他地方產生同質惡性競爭的工業、農業和現代服務業鏈條，體制、制度和機制是否改革到位，規劃和建設項目的環境影響評價制度是否銜接，區域產業負面清單制度是否建立，生態紅線制度是否貫徹到位，生態文明建設目標評價考核是否真實等。只有多采取一些督本措施，各地的生態文明建設才具有長效性。
此外，中央環境保護督察組應當開展環境保護督察回頭看等工作。既可以防止一些地方當面一套，背后一套，也可以杜絕地方的僥幸心理。
五是要對主要發達國家和地區在以前轉型過程中的經驗和教訓進行總結，供我國設計和推進生態文明體制改革時參考。要對我國已經推進的生態文明體制改革措施及其效果進行自我評估和第三方評估，梳理改革思路、目標、路徑和方法，防止改革出現過激、過慢、不切合實際、碎片化等現象。
在評估中，要對改革設計和改革推進中出現的新情況、新問題逐一進行分析，并提出克服問題和糾正偏差的措施建議。要在實踐中去驗證生態文明改革措施的實在性和實效性。不結合實際的，就進一步改革；作用發揮不好的，就健全體制、制度和機制。
2016年我國生態文明體制改革的主要進展
2016年，黨中央、國務院以現實問題為改革導向，進一步明確了生態文明建設和改革的目標和路徑，細化了生態文明建設和改革的措施和方法，確保改革措施按照部署得到有效推進。
在國家層面。中央深改組和中央有關機關以《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》為指導，針對改革的重點領域、關鍵環節和突出問題，審議通過了相應的改革文件。如針對如何規范生態文明試驗和示范的問題，審議通過了《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》和《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》；針對如何改革監管監察監測體制的問題，審議通過了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于全面推行河長制的意見》和《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》；針對如何評價和考核各行政區域生態文明建設情況和改革進展的問題，審議通過了《生態文明建設目標評價考核辦法》等。這些文件針對的問題，都是各領域、各部門和有關地方急需解決的問題。其中，黨政同責和以此為基礎的中央環境保護督察、生態文明建設目標評價考核形成了環境質量持續改進的三把利劍。
立法機關按照中央的統一要求和工作部署，將生態文明的理念及體制、制度、機制的改革要求用法律法規的形式予以鞏固，并確保環境法律制定和環境法律修改工作與新《環境保護法》相適應。2016年，新《大氣污染防治法》正式施行，《野生動物保護法》《環境影響評價法》《海洋環境保護法》得以修改，生態文明的理念進入了立法目的，生態文明的專門制度初步形成；《環境保護稅法》《土壤污染防治法》《排污許可證條例》正在制定，《水污染防治法》修改正在進行。在法律實施文件方面，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》，大氣、水、土壤污染防治3個“十條”終于聚齊。此外，最高人民法院、最高人民檢察院相繼發布了環境訴訟的司法解釋和指導案例，促進生態文明司法的專門化。這些立法舉措，和黨中央、國務院的文件一起，構成了中國特色社會主義生態文明規則體系。
在部委層面。各部門按照中央的統一部署，結合自己的工作職責，改革規劃環境影響評價制度與建設項目環境影響評價制度，建立環境保護許可制度，建立不同規劃間的協同體制和機制，試水排污權、碳排放權、水權、用能權交易，促進環境污染第三方治理；建立健全生態文明建設的評價考核制度、環境保護的黨政同責制度和環境保護督察制度。
在地方層面。各地按照中央的統一要求，結合自己的實際情況開展了生態文明體制改革。如一些地方健全完善了綠色發展的科學民主決策制度；建立完善生態環境監測網絡體系，提升環境監管能力，實現環境質量、重點污染源、生態環境狀況監測的全覆蓋；探索建立符合實際的自然資源產權制度、自然資源有償使用制度和生態補償制度；建立生態建設預警制度，推行聯合執法機制等。一些地方結合中央部署決策配套出臺了地方改革舉措。例如，浙江省出臺了《浙江省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》；貴州省發布了《貴州省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》等。總的來看，《生態文明體制改革總體方案》確立的八大制度建設及其實施任務正在地方有序完成，一些改革舉措尤其是創造性的舉措，如PPP機制在環境保護產業領域的廣泛應用，既落實了中央的統一改革要求，又體現了各地的機制靈活性，激發了各方參與環境保護的積極性。
作者： 常紀文，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員
