核心要點：
■ 推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央深刻把握國內(nèi)外發(fā)展大勢基礎(chǔ)上對經(jīng)濟治理理念的重大創(chuàng)新，對于解決困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題意義重大。
■ 改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)了30多年的高增長，主要解決的問題是總量供給不足，需求側(cè)管理功不可沒。但仔細(xì)回顧一下，以往我們每一次經(jīng)濟走出低谷，實現(xiàn)新一輪經(jīng)濟增長，其實都與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革密不可分。
■ 需求側(cè)管理和供給側(cè)管理是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩個基本手段，前者重點是解決總量性問題，后者重點是解決結(jié)構(gòu)性問題。在不同的歷史階段，是以供給側(cè)為重點還是以需求側(cè)為重點，取決于當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟形勢。
■ 推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有底線思維，就是要堅決守住增長和民生兩條底線，瞄準(zhǔn)既能有效提高供給也能在短期增加總需求的領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，在保持經(jīng)濟中高速增長的同時重視促進就業(yè)等民生改善，確保在“十三五”時期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)。
■ 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。目前，我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，可用的供給側(cè)政策工具很多，關(guān)鍵在于提高整體協(xié)同性。
中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平整體改善，努力實現(xiàn)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的良好開局。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央深刻把握國內(nèi)外發(fā)展大勢基礎(chǔ)上對經(jīng)濟治理理念的重大創(chuàng)新，對于解決困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題意義重大。
一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是形成經(jīng)濟增長新機制
從理論上講，經(jīng)濟增長表現(xiàn)為生產(chǎn)要素投入數(shù)量的增加和效率的改善。當(dāng)人均收入水平較低時，可以主要依靠要素投入數(shù)量的增加實現(xiàn)經(jīng)濟增長。當(dāng)人均收入水平達到一定程度時，保持經(jīng)濟增長就需要靠生產(chǎn)要素效率的持續(xù)改善來實現(xiàn)。從目前我國經(jīng)濟增長所面臨的問題看，主要依靠要素投入數(shù)量的增加實現(xiàn)經(jīng)濟增長的空間已很小，通過生產(chǎn)要素效率的改進培植經(jīng)濟增長新動力則是必然選擇。
改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)了30多年的高增長，主要解決的問題是總量供給不足，需求側(cè)管理功不可沒。但仔細(xì)回顧一下，以往我們每一次經(jīng)濟走出低谷，實現(xiàn)新一輪經(jīng)濟增長，其實都與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革密不可分。比如，上世紀(jì)90年代末亞洲金融危機發(fā)生后，我國主要通過深化國企改革和抓住加入WTO的機遇擴大對外開放，成功抵御危機沖擊，實際上就是一種供給側(cè)改革。
當(dāng)前，應(yīng)對新常態(tài)下中國經(jīng)濟增長所面臨的重大挑戰(zhàn)，仍需要從供需兩端發(fā)力，但重點要著眼于提高生產(chǎn)能力和全要素生產(chǎn)率，大力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培植經(jīng)濟增長新動力和新優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)指出的是，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在解決中長期經(jīng)濟增長所面臨的突出問題。因此，必須保持戰(zhàn)略定力，既要確立必勝信念，又要充分估計所面臨的困難，從實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的高度理解和把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)，確保改革沿著正確方向深入推進，使我國經(jīng)濟在較長時間里保持中高速增長。
二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著眼點是解決重大結(jié)構(gòu)性問題
需求側(cè)管理和供給側(cè)管理是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩個基本手段，前者重點是解決總量性問題，后者重點是解決結(jié)構(gòu)性問題。在不同的歷史階段，是以供給側(cè)為重點還是以需求側(cè)為重點，取決于當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟形勢。
當(dāng)前，影響中國經(jīng)濟中高速增長的重大結(jié)構(gòu)性問題主要有四個：一是投資與消費比例不合理；二是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；三是收入分配結(jié)構(gòu)不合理；四是總需求結(jié)構(gòu)不合理。以前，我們主要是通過增加需求來解決結(jié)構(gòu)性問題，每當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)增速下降時，我們就習(xí)慣于通過財政政策和貨幣政策等需求側(cè)管理工具來應(yīng)對，也確實產(chǎn)生了立竿見影的效應(yīng)。比如，消費需求相對下降時，通過增加投資來調(diào)節(jié)；外部需求不足時，通過擴大內(nèi)需來調(diào)節(jié)。即使對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、收入分配差距擴大等重大結(jié)構(gòu)性問題，也通常能通過擴大需求政策，在高速增長過程中得到一定程度的緩解。這就導(dǎo)致了各級政府對需求側(cè)管理的過度依賴。
但是，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，增速必然有所下降，重大結(jié)構(gòu)性問題也就無法通過高速增長得到緩解，反而在經(jīng)濟出現(xiàn)下行壓力時更為突出。特別是近兩年來，由結(jié)構(gòu)性問題所導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、杠桿率高企、經(jīng)濟風(fēng)險上升等問題集中出現(xiàn)，對我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長構(gòu)成了重大制約。表面來看，這些重大結(jié)構(gòu)性問題主要反映在需求側(cè)，但其根源在供給側(cè)，反映的是經(jīng)濟再平衡能力較弱。比如，投資與消費的比例不合理，反映的是國內(nèi)供給體系無法滿足居民消費需求變化；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，反映的是我國生產(chǎn)供給過度依賴出口需求，因為可貿(mào)易品通常為制造業(yè)產(chǎn)品；收入分配結(jié)構(gòu)不合理，反映的是我國的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，資本在初次分配中占比過高。這些問題的存在，根源在于我國經(jīng)濟在規(guī)模不斷擴張的同時，供給結(jié)構(gòu)跟不上需求結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟缺乏實現(xiàn)自我修復(fù)和平衡的彈性。要適應(yīng)新常態(tài)，就必須改變以需求側(cè)為重點的政策取向，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。
三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線目標(biāo)是確保在保持中高速增長的同時改善民生
2012年以來，我國經(jīng)濟增速不斷下行，是改革開放以來時間最長的一次經(jīng)濟回落。經(jīng)濟增速的下降，盡管是中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的必然結(jié)果，但如果經(jīng)濟增速下降幅度過大，就會帶來一系列民生和社會問題。因此，確保增長和民生的底線是當(dāng)務(wù)之急。
需求側(cè)管理的主要政策目標(biāo)是熨平經(jīng)濟周期，但由于導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟下行的主要根源在供給側(cè)，傳統(tǒng)的需求政策的邊際效應(yīng)會加速衰減。供給側(cè)管理的主要政策目標(biāo)是提升經(jīng)濟的潛在產(chǎn)出水平，但它對總需求也具有一定的調(diào)節(jié)作用。因此，在供給側(cè)發(fā)力，不但能有效促進長期經(jīng)濟增長，也能兼顧到短期總需求不足問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要盡量解決供給與需求的“錯配”問題，也要適當(dāng)擴大總需求，以確保穩(wěn)增長和保民生的底線。
就我國經(jīng)濟運行現(xiàn)狀看，既能有效提高供給也能有效增加總需求的政策工具很多。比如，近三年來中央出臺的一系列簡政放權(quán)政策，有助于減少交易成本，提高總供給水平；同時也能提高大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的積極性，增加投資需求。推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有底線思維，就是要堅決守住增長和民生兩條底線，瞄準(zhǔn)既能有效提高供給也能在短期增加總需求的領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，在保持經(jīng)濟中高速增長的同時重視促進就業(yè)等民生改善，確保在“十三五”時期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)。
四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成功的關(guān)鍵是提高改革措施的整體協(xié)同性
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。目前，我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，可用的供給側(cè)政策工具很多，關(guān)鍵在于提高整體協(xié)同性。
一是加強供給側(cè)與需求側(cè)管理的協(xié)同性。強調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并不是要放棄需求側(cè)管理，而是要提高兩者的協(xié)同性。從以往實踐看，供給側(cè)政策與需求側(cè)政策存在一定程度的對立性，如降低企業(yè)稅負(fù)作為供給側(cè)政策客觀上要求降低財政支出，但需求側(cè)財政政策的實施又要求提高財政支出。因此，在當(dāng)前的實踐中加強供給側(cè)與需求側(cè)管理的協(xié)同性至關(guān)重要。提高兩者的協(xié)同性，關(guān)鍵在于做好結(jié)構(gòu)性文章，一方面將結(jié)構(gòu)性稅收政策與結(jié)構(gòu)性財政政策相結(jié)合，另一方面將貨幣政策的總量管理與結(jié)構(gòu)性放松相結(jié)合。具體而言，對稅收邊際成本高、稅收彈性大的領(lǐng)域，如小微企業(yè)，應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)億萬群眾的創(chuàng)造活力，加速勞動力資源的重新配置。對稅收邊際成本低、稅收彈性小的領(lǐng)域，如壟斷性行業(yè)，可采取適當(dāng)增稅的方法，達到穩(wěn)定各級財政、增加財政政策空間的效果。財政政策方面，主要投入方向應(yīng)從鐵路、公路、機場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)轉(zhuǎn)向軍工、網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通水利、城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生以及前景廣闊的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這不但有助于逐步淘汰水泥、鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)中的落后產(chǎn)能，同時有助于刺激高新技術(shù)、生物信息以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。貨幣政策方面，由于貨幣總量規(guī)模較大，繼續(xù)全面放松不利于存量的調(diào)整和優(yōu)化，并且大量流動性一旦進入實體經(jīng)濟，就存在引發(fā)惡性通貨膨脹的風(fēng)險，應(yīng)繼續(xù)堅持定向調(diào)控，實行結(jié)構(gòu)性定向放松政策。
二是加強短期和中長期政策的協(xié)同性。一方面，加強力度上的協(xié)同性。由于供給側(cè)政策通常具有較長的時滯效應(yīng)，短期政策在力度上宜大不宜小、宜快不宜慢、宜透明不宜遮掩。中長期政策要穩(wěn)，相機漸進調(diào)整，以穩(wěn)定全社會的經(jīng)濟預(yù)期。另一方面，加強目標(biāo)上的協(xié)同性。由于供給側(cè)與需求側(cè)的政策效應(yīng)存在對立的一面，各項政策要緊緊圍繞推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升來制定，促進全社會創(chuàng)新能力不斷提高，促進生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，促進人民生活水平持續(xù)改善。需要注意的是，無論是什么樣的供給側(cè)政策，都應(yīng)力求在全社會形成正確的預(yù)期。尤其是一些事關(guān)我國長遠(yuǎn)發(fā)展全局的改革舉措，應(yīng)以提高生產(chǎn)要素供給效率為核心目標(biāo)，不能因為經(jīng)濟的短期波動而輕易變向。
三是加強解決重點領(lǐng)域突出問題與全面深化改革的協(xié)同性。當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要注重“三個結(jié)合”。第一，把解決突出問題與完善市場機制結(jié)合起來。供給側(cè)之所以存在一些突出問題，主要原因在于生產(chǎn)要素配置存在嚴(yán)重扭曲，阻礙了經(jīng)濟活力的有效釋放和生產(chǎn)力水平的有效提高。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。比如農(nóng)村改革，重點就是要在堅持土地集體所有制前提下，深化土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置；深化戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進勞動力跨地區(qū)跨部門流動。第二，把解決突出問題與政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來。由于財政分權(quán)體制的存在，地方利益與中央政策難免出現(xiàn)不一致的情況，在一定程度上影響著宏觀政策的實現(xiàn)效果。例如，目前經(jīng)濟中存在的大量落后產(chǎn)能，主要是因為地方政府從本地利益出發(fā)，盲目引進投資的結(jié)果。因此，解決當(dāng)前供給側(cè)的突出問題，必須推動政府職能轉(zhuǎn)變，在繼續(xù)推動簡政放權(quán)改革基礎(chǔ)上著力深化財政體制改革，通過財權(quán)和事權(quán)的調(diào)整，合理設(shè)置地方收入稅種，形成對地方政府行為的正向激勵機制，使地方政府從增長依賴癥中解脫出來，更加關(guān)注轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品供給和經(jīng)濟增長的質(zhì)量效益。第三，把解決突出問題與壟斷行業(yè)改革結(jié)合起來。在理論上，企業(yè)無論大小，生產(chǎn)成本由其技術(shù)管理水平所決定，而交易成本與流通成本并不能被企業(yè)所左右。目前，中國企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營成本高，主要表現(xiàn)為交易成本和流通成本雙高上。對于交易成本過高問題，中央高度重視，出臺了一系列簡政放權(quán)舉措，其政策效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)。現(xiàn)在的問題是，企業(yè)的流通成本過高現(xiàn)象仍很突出，遲遲得不到解決。因此，要降低流通成本，必須加快壟斷行業(yè)改革，使這些行業(yè)的定價機制合理化。
（作者：沈坤榮 南京大學(xué)商學(xué)院院長、教育部中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）
