2025年05月17日 星期六
新時期深化鐵路體制改革思路
【添加時間：2016-01-22 】 來源：國研中心網站 分享：
我國鐵路已初步實現政企分開，鐵路改革取得階段性進展，但改革任務并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決，必須在新時期通過深化改革來著力加以破解。未來改革可考慮客貨分開、競爭性業務和非競爭性業務分開、網運分開，全面引入競爭，推進行業重組，形成統一開放、競爭有序的鐵路運輸市場，以及“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的鐵路行業管理和監管體制。
新時期深化鐵路體制改革的必要性
鐵路行業是國民經濟基礎性、戰略性和先導性產業，是保障國民經濟運行、推動經濟增長和實現工業化、城鎮化、現代化的重要力量。20世紀80年代和90年代初，我國鐵路傳統的集中計劃體制開始松動，國家對鐵路實施了放權讓利的改革；20世紀90年代中后期，鐵路進行了現代企業制度和“網運分離”的試點等；21世紀初，鐵路機車車輛工業總公司等非運輸企業和高等院校與鐵道部脫鉤；2003年后，鐵路加大主輔分離和社會職能移交的力度，先后將鐵路物資、設計、施工企業移交國資委及所屬企業管理，將鐵路中小學校、醫院全部移交地方管理；2013年3月，國務院新一輪機構改革對鐵道部實施政企分開，組建了中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵路總公司”）和國家鐵路局。
鐵路總公司承擔鐵道部的企業職能，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任；國家鐵路局承擔鐵道部的行政職能，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。政企分開，標志著鐵路體制改革的重大進展。
一系列改革措施正在使鐵路這個“沉睡的巨人”醒來，鐵路發展呈現出一定的新氣象。但要看到，改革任務并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決。
一是，鐵路總公司尚未成為真正的市場主體。政企分開并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，對現代市場理念認識尚不到位，對市場需求響應不夠靈敏，參與市場競爭的手段相對缺乏，滿足市場需求的能力有待增強。由于鐵路長期定位于服務中長距離和大宗物資運輸，當我國工業化從中后期向后期邁進，產業結構重點從“二三一”轉為“三二一”，產品結構從“長大笨粗”更多轉向“短小輕便”，鐵路貨運產品和服務不適應市場發展要求的矛盾變得突出。2014年，鐵路貨運總發送量比2013年下降3.9%。2015年前三季度，鐵路貨運總發送量同比下降11.5%，公路、水運則同比增長6%和3.8%。
二是，鐵路運輸的壟斷行為嚴重。截止到2013年，全國共有187家鐵路運輸企業，包括鐵路總公司（由18個區域性鐵路局構成）、109家鐵路總公司控股的合資鐵路公司（由所在區域鐵路局進行運輸管理）、21家非鐵路總公司控股的合資鐵路公司和56條地方鐵路線。從旅客發送量和旅客周轉量看，鐵路總公司客運市場份額均超過70%。若考慮鐵路總公司控股的合資公司，鐵路總公司實際控制的鐵路客運市場份額達98%。從鐵路運輸的貨物發送量和貨運周轉量看，鐵路總公司市場份額分別超過70%和85%。若考慮鐵路總公司控股的合資公司市場份額，鐵路總公司實際控制的鐵路貨運市場份額達91%。這是一種典型的高度壟斷市場結構，加之“網運合一”，使得鐵路運輸市場存在大量不合理的壟斷行為。例如，社會資本投資鐵路一般都要與鐵路總公司合資，但由于產權歸屬不明確，法人治理結構不健全，投資回報機制不合理，鐵路財務清算不透明，管理及運營缺乏規范化和必要的社會法律環境，不能完全體現各股東方的訴求和利益，社會資本較難獲得獨立運營權，投資鐵路的財務收益率低，股東權益得不到充分保障。
三是，鐵路運價機制尚未真正市場化。盡管鐵路貨物運價已由政府定價改為政府指導價，合資鐵路區段客運票價有一定的政策上浮，部分合資公司開行的動車組以及高鐵票價市場化定價，但在具體執行上鐵路運價仍是在國家價格管制機制下形成的，現行價格形成機制既不充分反映運輸成本，也不反映運輸供求和季節、線路、方向的差異，在引導資源優化配置、激勵經營主體等方面存在缺陷。
四是，鐵路債務引發的金融風險加大。截止到2015年9月底，鐵路總公司負債達3.94萬億元。從我國中長期鐵路發展需求看，2030年前鐵路網規模需達到20萬公里左右，尚需新增投資8萬億—10萬億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財務可持續能力缺乏，金融風險增加，鐵路債務問題值得高度關注。
五是，鐵路行業管理和監管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔著重要的政府職能，實際負責編制全國鐵路網規劃，但企業屬性會使其更多考慮財務效益和自身利益，對公益性鐵路、地方政府要求和社會資本訴求等考慮不足，路網規劃難以全面體現綜合效益最大化目標。而國家鐵路局在監管體系、機構、機制、職能、能力、規則等方面有待加強，對鐵路總公司的監管處于弱勢，監管難以到位。
六是，鐵路法律法規亟待加快修訂完善。《鐵路法》是20世紀90年代初頒布的，許多條文已經過時。尤其是缺乏對鐵路改革、政府監管、市場主體以及新市場交易和監管規則的明確規定。
上述問題長期存在，既不利于鐵路行業持續健康發展，也不利于經濟社會持續健康發展，必須在新時期（特別是“十三五”時期）通過深化改革來著力加以破解。
深化鐵路體制改革主要內容
（一）目標
形成全面激發鐵路發展活力、增強行業競爭力和持續發展能力、更好地為經濟社會發展服務的體制；鐵路企業真正成為市場主體；形成統一開放、公平公正、有效競爭的鐵路運輸市場；行業管理、監管、治理高效，法律體系完備。
（二）原則
有利于促進發展。改革是為了促進鐵路又好又快發展，提升運輸能力，改善運輸服務，提高運輸安全保障，增加自主創新能力，改變鐵路滯后于經濟社會發展的局面。
有利于提高效率。無論何種形式的改革，均應以降低鐵路運行成本，提升行業整體效率作為一個基本原則，這也是衡量改革成功與否的重要標尺。
有利于社會公平。鐵路運輸市場進入自由、投資多元化以及市場主體多樣化是新形勢的必然要求，改變社會資本難以進入鐵路領域的局面，構建統一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場。防止運輸市場的區域分割、部門分割、企業分割和人為分割。
有利于綜合交通運輸體系建設。綜合交通運輸體系建設是新時期交通運輸發展的重要任務，鐵路改革要推動鐵路與其他運輸方式的有機銜接，實現運輸方式之間合理的分工協作。
（三）思路
遵循鐵路行業發展規律，從鐵路服務于國民經濟和社會發展全局出發，堅持市場化改革方向，系統設計，統籌安排，合理劃分政府與市場、政府與企業、政府與社會、中央與地方責任，放寬準入、價格和投資限制，重塑市場主體，激發企業發展活力。通過競爭性業務和非競爭性業務分開，全面引入競爭，推進行業重組，構建起統一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場。按照“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的方向完善鐵路行業管理和監管體制。
新時期深化鐵路體制改革的重點任務
（一）推進鐵路行業重組
鐵路行業重組的關鍵，是處理好鐵路網絡性與競爭性、公益性與商業性的關系，處理好國家鐵路、地方鐵路與民間鐵路關系，形成專業化、集約化、高效性的產業組織和企業組織。鐵路行業重組分為兩個層面，一個層面是整個鐵路行業重組，明確鐵路行業的產業組織結構；另一個層面是在鐵路行業重組后，對微觀經濟主體——新構建的鐵路運輸企業實施現代公司制改造。
考慮到鐵路行業重組具有長期性、復雜性和艱巨性特點，為確保平穩順利推進，需制定縝密的改革方案，分階段實施，系統考慮并妥善處理改革中可能出現的問題。改革時序和策略上按照先易后難、先貨后客、先內后外（即先進行鐵路行業內部戰略性重組，然后全面放開鐵路市場）。
第一步，加快推進鐵路貨運改革。將鐵路總公司的貨運功能進行分離，新成立中國鐵路貨運公司，其下可考慮設中國鐵路大宗物資運輸公司、中國鐵路快運公司、中國鐵路特種貨物運輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯運公司等。中國鐵路貨運公司定位為鐵路貨物運輸和物流企業，自身不擁有鐵路網資源。
第二步，穩妥推進鐵路客運改革。分離鐵路總公司的高速鐵路客運功能，成立中國高速鐵路客運公司。其下可設中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司。分離中國鐵路總公司的普通客運功能，成立中國普通鐵路客運公司。中國高速鐵路公司定位為競爭性客運企業，全面參與市場競爭。中國普通鐵路客運公司定位為（準）公益客運企業。中國高速鐵路客運公司和中國普通鐵路客運公司不擁有鐵路網資源。
第三步，成立專門的鐵路路網公司。依托鐵路總公司現有的路網資源組建中國鐵路路網公司，負責鐵路網及其相關基礎設施的建設、運營、維護以及路網的統一運營調度。
第四步，成立專門的鐵路清算公司。依托鐵路總公司現有的財務清算職能，組建中國鐵路清算公司，負責鐵路客貨運輸與路網公司的財務清算，清算規則向全社會公開。
第五步，撤銷鐵路總公司，組建中國鐵路投資和資產管理公司。由財政部出資組建，負責鐵路建設資金的籌集、債務處理和路網建設。中國鐵路投資和資產管理公司的資本金由中央財政資金、省區市地方財政資金、大型央企投資構成，同時吸納鐵路建設基金、鐵路債券、銀行保險資金等。中國鐵路貨運公司、中國高速鐵路客運公司、中國鐵路清算公司由國資委負責績效考核；國家鐵路局對鐵路市場主體實施安全監管和市場監管。
第六步，推動鐵路客貨公司成為具有現代企業制度、符合運輸業發展規律、高效率、有活力的現代鐵路運輸企業。推動中國鐵路貨運公司、中國高速鐵路客運公司成為國資控股的混合所有制企業，建立起能夠充分體現各方利益和訴求的科學、規范、透明的法人治理結構。鐵路行業重組后架構如上圖所示。
（二）進一步放開鐵路運輸市場
加快推進前置性審批制度改革，清理鐵路領域在市場準入操作層面實際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準入的配套政策和實施細則，加緊制定和優化市場統一準入標準，鼓勵有條件、具備資質的社會資本進入基礎設施建設和鐵路貨運、高速客運領域，給予其足夠的市場機會。無歧視地向有能力提供鐵路運輸服務的國內企業開放鐵路路網。推進行業準入政策與管理的公開化、公平化、程序化、規范化。
（三）形成市場化鐵路運價機制
價格是經濟主體在市場運行中調節供求關系、合理配置資源、獲取正常經濟收益、參與競爭的重要機制。市場主體的多元化、運輸需求多元化以及不同運輸方式之間的競爭日趨增強等，使得建立以市場定價為主、國家宏觀調控為輔的鐵路運價形成機制成為必然。鐵路企業依據運輸市場的需求自主定價，以適應不同的市場需求。鐵路普通客運方面，采取上限運價制，在價格上限前提下，鐵路客運企業根據供需進行調整。高鐵客運價格完全放開。鐵路貨運運價，除軍事戰略物資由國家統一定價外，其他各類物資運價完全放開。
（四）健全多元化鐵路投融資體制
明確界定政府在鐵路發展中的財政支持范圍，重點支持公益性較強的鐵路運輸基礎設施建設、維護和運輸服務。按照綜合交通運輸體系建設要求，統籌規劃車輛購置稅、燃油稅、鐵路建設基金、民航發展基金、港口建設費等專項稅費的使用，發揮其在促進鐵路運輸發展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運用PPP模式，實現投資主體多元化。加強激勵機制設計，形成公平規范的公私合作機制。建立鐵路運輸基礎設施項目財務風險評估、預警和控制機制，防范政府投資或政府擔保投資項目的債務風險。現有鐵路債務問題可以通過各級財政、社會資本、引入戰略投資者、特許經營、上市、資產證券化等組合方案來解決。
（五）完善公益性鐵路提供機制
根據公益性程度對全國不同區位的鐵路線和運輸服務進行分類。依據不同屬性，合理界定政府在基礎設施建設和運輸服務方面的責任。對于具有公益性屬性的鐵路線，中央和地方政府全部或部分承擔其建設職責；對于具有商業性屬性的鐵路線，則可采取市場化建設和經營機制，使其具備吸引其他經營主體和外部資本進入的條件。政府投入鐵路的資金實現專款專用、透明和可監管，防止資金轉移和挪用。同時，在成本效益核算基礎上，政府通過簽訂公共服務合同的形式向鐵路運輸企業購買具有公益性的運輸服務或明確規定對部分業務提供運營補貼。
（六）完善鐵路行業管理和監管體制
將鐵路總公司實際負責的鐵路發展戰略、鐵路網規劃、標準制定等職能移交國家鐵路局，以保證全國鐵路發展和路網規劃的公正性和客觀性。根據不同鐵路網絡的性質，在中央與地方之間合理劃分鐵路的市場準入、運輸價格監管等權限。考慮到鐵路安全質量監管、消費者權益監管需要依據現場調查和掌握的信息，進一步加強鐵路區域和省級監管機構的能力建設，構建“國家－區域－省”三級鐵路監管體系。
新時期深化鐵路體制改革的保障措施
（一）加強鐵路體制改革的領導和組織保障
鐵路體制改革意義重大，政策性強，難度不小，需有中央高層強力領導。建議國務院領導牽頭，成立國務院鐵路改革領導小組，負責鐵路改革方案的制定。領導小組成員來自發改委、交通運輸部、國家鐵路局、財政部、鐵路總公司等。組建國務院鐵路改革專家咨詢委員會，專家委員會成員主要來自于國家級政策研究智庫、部委科研機構、高等院校、企業和專家學者等。
（二）加快修訂《鐵路法》，為改革提供法律保障
修改《鐵路法》中關于法律適用范圍、市場主體、監管機構、管理體制、價格等方面的條款，使其適應新時期鐵路市場化改革的需要。《鐵路法》的適用范圍應包括所有在中華人民共和國境內從事鐵路運輸建設、設備制造、運營服務的市場主體；應對鐵路監管機構和鐵路企業性質作出適當的規定；應體現中央政府和地方政府在鐵路規劃建設中的職責分工，體現國家對不同類型鐵路區別對待的原則；應體現各市場主體平等準入、公平無歧視原則；放寬鐵路運輸價格限制的條款，在競爭領域允許市場自由定價，僅對存在自然壟斷環節和特殊類別運輸服務實行政府指導價格。
（三）充分利用信息網絡技術，為改革提供技術保障
充分利用互聯網、物聯網、大數據、云計算、北斗導航系統等信息網絡技術，建設鐵路運輸大數據中心和公共服務信息平臺，為鐵路在成本核算、公平清算、科學調度、價格形成機制、運輸全程實時可視等方面提供強大技術支撐。
（四）加強鐵路體制改革的理論和輿論宣傳保障
加強國內外鐵路體制改革的理論和經驗總結，抓住重點、要點和難點，鼓勵學術爭鳴和改革方案探討。舉辦鐵路體制改革高層論壇，邀請知名專家、學者、企業家、政府官員、行業組織代表等參加，交流互動，集思廣益。加強政府、媒體、企業、行業組織、科研機構、專家學者間的溝通和互動，充分發揮各類媒體的輿論宣傳作用，形成輿論宣傳合力，讓利益相關者充分感受到改革的必要性、緊迫性，讓社會各界理解、支持和推進鐵路體制改革。